Сергій Сакадинський. Україна: вибір моделі розвитку

Україна: вибір моделі розвитку

ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В КОНТЕКСТІ ДЕРЖАВНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Питання про державний (територіальний) устрій України на даний момент формально є вирішеним, що зафіксовано 2-ю статтею Конституції («Україна є унітарною державою»), хоча свого часу мали місце спроби поставити під сумнів це твердження через наявність такого винятку, як Крим, що має статус автономної республіки з власною Конституцією. Ця проблема була досить штучно розв'язана правознавцями та політологами, які дійшли висновку, що «...в окремих випадках до складу унітарної держави можуть входити одна або декілька територіальних одиниць, що користуються правами автономії»¹. Залишимо це твердження на совісті автора і повернемося до суті питання.

Сьогодні питання про автономію певних регіонів - на цей раз автономію східних областей, зокрема Луганщини, - порушено знову. Так, наприклад, 5 червня 1999 р. в місті Луганську відбулися збори представників громадськості щодо проведення референдуму про надання Луганській області прав культурно-економічної автономії. На підтримку створення такої автономії висловились деякі депутати місцевих Рад та Верховної Ради.

До речі, питання це виникає не вперше - ще на початку 90-х рр. ідея автономії Донбасу активно обговорювалась у певних політичних колах, проте без будь-яких конкретних наслідків. Так, деякі політичні організації - зокрема рух «Демократичний Донбас», «Єдність» та ін. - висували у 1991 р. пропозицію щодо утворення автономного Донецько-Криворізького краю у складі України³. Обговорювалася також ідея створення Донецької Асамблеї зі складу депутатів всіх рівнів Луганської та Донецької областей з питань створення автономної економічної зони⁴. Напередодні референдуму 1 грудня 1991 р. лідери так званої Конституційно-демократичної партії СРСР на Луганщині навіть пропонували вивести зі складу України ті східні та південні області, які проголосують проти виходу з Радянського Союзу, з метою створення нового державного утворення з «проектною» назвою «Малоросія»⁵.

В чому ж причина повернення до проблеми автономії сьогодні? Історично населення сучасної України є неоднорідним в етнокультурному та політичному плані - надто довгий час Схід та Захід (а також і Південь) існували окремо, перебуваючи під впливом різних держав. Тому об'єктивно різними є для окремих регіонів культурні, політичні та економічні пріоритети, до того ж час від часу деякі політики намагаються загострити ці протиріччя, нав'язуючи західноукраїнські культурно-мовні та культурно-історичні традиції російськомовним східним областям або, навпаки, відмежовуючи інтереси Сходу від загальнодержавних пріоритетів.

Треба зазначити, що окремі, але досить суттєві елементи автономності існували в усіх областях України ще на початку демократичних перетворень. Так, перші керівники областей (тоді - голови обласних Рад) обиралися на місцях шляхом всенародного голосування з дотриманням усіх демократичних процедур, тому місцева влада мала достатньо можливостей для проведення власного політико-економічного курсу; до того ж, місцеві Ради та їх виконавчі комітети не обмежувались «згори» у своїх повноваженнях щодо здійснення керівних функцій безпосередньо на місцях. Все це мало неабиякий «плюс», адже колегіальний виборний орган, яким є місцева Рада будь-якого рівня, та виборний керівник значною мірою залежні від виборців, тому їх досить важко примусити називати біле чорним і навпаки. Саме це і обумовлювало значну самостійність регіонів, послаблювало їхню залежність від центру.

Останні прямі вибори обласних керівників відбулися в 1994 р., а вже через рік почався наступ центральної влади на права регіонів. Внаслідок укладення так званого Конституційного договору, що дав дуже великі повноваження виконавчій владі, місцеві ограни було позбавлено багатьох можливостей впливати на політико-економічну ситуацію в областях; врешті, цей стан речей було закріплено в новій Конституції 1996 р. Було створено надпотужну виконавчу структуру - систему державних адміністрацій, які не є представницькими виборними органами; керівники цих органів призначалися з центру і повністю ним контролювалися, вони ж отримали майже весь набір повноважень місцевої влади. З другого боку, вся ця жорстко централізована бюрократична структура опинилась у залежності лише від однієї посадової особи - Президента України. Таким чином централізація влади досягла прямо-таки гіпертрофованих розмірів.

На прикладі Луганської області можна простежити, як відбувався перехід влади від місцевих керівників до представників центру.

Коли голова Луганської обласної ради і голова Луганської облдержадміністрації комуніст П. Купін, що був обраний у 1994 р., залишив цю посаду, перевибори призначено не було. Натомість всі відповідні повноваження було передано людині з команди Президента Г. Фоменку: глава держави призначив його виконуючим обов'язки голови облдержадміністрації, а новий голова обласної Ради Л. Дейнека під тиском згори фактично «здав» йому свої повноваження. Коли ж Г. Фоменко не виконав покладеного на нього завдання, а саме: не забезпечив в області перемогу президентського блоку партій на виборах 1998 р., на це місце Президент призначив ще більш скерованого на беззастережну відданість центру О. Єфремова; той же, в свою чергу, винайшов «новий варіант місцевого самоврядування», коли 42 працівники облдержадміністрації одночасно є депутатами обласної Ради, що дозволяє їм, порушуючи Закон України «Про місцеві державні адміністрації», який передбачає фінансування цих адміністрацій з держбюджету, утримувати себе за рахунок бюджету області, проводячи відповідні рішення сесій⁶. До речі, ця схема реалізується сьогодні і в багатьох інших областях. Взагалі, складається враження, що області перетворено на колонії, керовані з колоніального центру та волею державних олігархів; місцева ж влада взагалі не має ніякого впливу на ситуацію.

Що означає такий стан речей на практиці?

В економіці: регіони перетворюються на постачальників матеріальних ресурсів, джерело збагачення центральної влади; складається ситуація, коли на потреби центру перераховується до дев'яноста відсотків надходжень; так, по території Луганської області проходять транзитні нафто- і газопроводи, а також понад 800 митного кордону, що дають величезний прибуток, проте сьогодні область залишається однією з найбідніших в Україні⁷.

В політиці: регіони втрачають можливість провадити самостійну внутрішню політику і впливати на вирішення власної долі, перетворюючись на слухняні придатки керівного центру; досить! яскраво це продемонстрували президентські вибори 1999 р., в ході яких регіонам пропонували підтримати «найдостойнішого з кандидатів», а коли дехто з місцевих керівників «постарався» недостатньо, то цих останніх швидко замінили на інших, більш «старанних». Фактично відбувається повернення до тих часів, про які зараз говорять переважно в негативному плані - згадайте всевладдя державного центру за часів радянської імперії.

У світлі наведених фактів не дивно, що сьогодні в деяких регіональних політиків виникають думки щодо надання прав автономії окремим областям (в першу чергу йдеться про Донбас та Південь України), їхні головні аргументи - неможливість існування демократії без децентралізації державної влади, адже більшість стабільних держав світу мають федеративний устрій (в Україні свого часу за федеративну форму державного управління виступав М. Драгоманов; він був одним з теоретиків, які розробляли питання перебудови Російської імперії на засадах федералізму, подібно до Швейцарії або Сполучених Штатів⁸).

В цілому, як свідчить передова економічна думка, можливості загальнодержавного контролю за економічним розвитком окремих регіонів мають бути обмеженими. Найкращий варіант - коли важливі економічні рішення приймаються центром спільно з регіональною владою, а місцева політика взагалі має відмежовуватися від загальнодержавної. В таких умовах центр постійно передає місцевій владі все більше повноважень, що забезпечує достатню самостійність регіонам і запобігає надмірній концентрації влади в руках центру.

В принципі, від децентралізації виграє не тільки місцева влада. Більше можливостей для розвитку отримають регіональні партійні організації, місцевий бізнес і взагалі місцева еліта, адже вона не матиме потреби керуватися вказівками з центру; то ж не дивно, що рух за автономію поступово набирає обертів, особливо в умовах, коли політична влада фактично взяла курс на побудову унітарної поліцейської держави, в якій немає місця для розвитку периферійних структур.

Звичайно, багато противників ідеї автономізації, зокрема серед тих, хто називає себе державниками. Тут варто в першу чергу згадати представників правих сил (щоправда, Народний рух спочатку виступав за федеративно-земельний принцип державного управління, проте після здобуття незалежності змінив свою позицію) ¹⁰. На їхній погляд, федералізм сприятиме регіональному сепаратизмові, поглиблюватиме існуючі сьогодні дезинтегруючи процеси раціоналізації, що, врешті, для України з її політичною нестабільністю може означати розкол держави.

Власне, спинити суспільні процеси, пов'язані з автономізацією східних областей, на нашу думку, все одно неможливо, тому в цій ситуації противники і прибічники автономії мають дійти певної «золотої середини», винайшовши таку модель територіально-державного устрою, за якої свавілля центру обмежувалося б певною самостійністю регіонів і в той же час центральна влада мала б достатньо можливостей запобігати розпаду держави.

¹ Див.: Учебно-методическое пособие по правоведению для студентов. - Луганск, 1999. - С. 13.

² Антонюк В. Автономия - реальный шаг к спасению // Ракурс. - 1999. - 9 июня.

³ Чебаненко С. В. Политические партии Украини. Политические партии Луганщины. - Луганск, 1997. - С. 85.

⁴ Див.: Жизнь Луганска. - 1992. - 18 апр.

⁵ Див.: Молодогвардеец. - 1991. - 17 сент.

⁶ Коломойцев В. Э. Проблема местного самоуправления в свете предстоящих президентских выборов // Ветеран. - 1999. - 28 сент.

⁷ Там само.

⁸ Політологія / За ред. Бабкіної О. В. - К., 1998. - С. 164.

⁹ Коломойцев В. Э. Государство и регионы: выбор модели преодоления кризиса // Ветеран. - 1999. - 11 нояб.

¹⁰ Чебаненко С. В. Указ. пр. - С. 157.